Posted by on Nov 9, 2016 |

screenshot-2016-11-09-18-00-09Pemilu Serentak merupakan konsekuensi keputusan Mahkamah Konstitusi, 14/PUU-XI/2013, yang diucapkan pada tanggal 23 Januari 2014. Pada intinya, putusan tersebut Mahkamah menyatakan bahwa Pemilihan Umum Legislatif (Pileg) dan Pemilihan Umum Presiden (Pilpres) harus dilaksanakan secara serentak. Hal inilah yang kemudian kita kenal dengan Pemilu Serentak. Dalam Putusan tersebut, Mahkamah membatalkan Pasal 3 Ayat (5), Pasal 12 Ayat (1) dan (2), Pasal 14 Ayat (2) dan Pasal 112 UU Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilu Presiden dan Wakil Presiden yang mengatur pelaksanaan pemilu presiden tiga bulan setelah pelaksanaan pemilu legislatif sehingga bersifat tak serentak. Hal mengenai pelaksanaan, bentuk dan mekanisme dari pelaksanaan pemilu serentak sampai saat ini masih kelabu dan gelap. Diperlukannya revisi undang-undang partai politik, revisi undang-undang pemilu legisatif, revisi undang-undang pemilu pilpres dan revisi terhadap undang-undang penyelenggara pemilu. Dengan tercerai berainya peraturan dan perundang-undangan pemilu, dimana terdapatnya perbedaan pelaksanaan pemilu menurut UU Pemilu Legislatif, UU Pilpres dan UU Penyelenggaraan Pemilu, maka diperlukan suatu kesatuan sistem pemilu yang baru.

Tulisan ini berusaha untuk bisa menempatkan peran Bawaslu dalam proses pelaksanaan Pemilu Serentak, khususnya dalam kajian perundang-undangan. Hal ini dikarenakan Putusan Mahkamah Tahun 2013 tidak sekedar memberikan konsekuensi hukum yang harus di ikutin dengan perubahan UU yang lain yang berkaitan dengan pemilu legislatif dan pemilu legislatif, tapi adanya perbedaan paradigma dari sebuah pemilihan umum. Tuntutan untuk suatu perubahan undang-undang itu diperlukan. Di satu sisi, Badan Pengawas Pemilu (Bawaslu) yang merupakan lembaga negara yang melaksanakan perintah dari Undang-Undang untuk mengawasi pelaksanaan pemilu memiliki kepentingan.

Kiprah Bawaslu
Pada umumnya kualitas pemilu dapat ditentukan oleh beberapa hal. Kualitas tersebut ditentukan dengan pemilu yang diselenggarakan oleh suatu penyelenggara pemilu yang mampu bersikap independen, imparsial, tidak berpihak dan memperlakukan semua peserta pemilu dengan adil dan setara. Penyelenggara pemilu dituntut untuk memahami teknis administrasi kepemiluan serta profesional. Berdasarkan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2011, yang dimaksud dengan penyelenggara pemilu adalah KPU, Bawaslu dan DKPP. KPU memiliki peran sebagai pelaksana penyelenggaran pemilu, Bawaslu memiliki tanggung jawab untuk mengawasi seluruh proses pelaksanaan tahapan pemilu, dan DKPP berkewajiban menyelesaikan laporan dugaaan pelanggaran kode etik penyelengara pemilu. Ketiga lembaga ini, sebagai kesatuan dan merupakan format pertama di dunia, memiliki peran strategies untuk menciptakan pemilu yang berkualitas.

Paket undang-undang pemilu yang ada telah mengatur tiga jenis pelanggaran pemilu yaitu pelanggaran tindak pidana, pelanggaran kode etik penyelenggara, dan pelanggaran administrasi. Pelanggaran tindak pidana adalah pelanggaran terhadap ketentuan pidana sebagaimana diatur dalam undang-undang pemilu, sedangkan yang dimaksud dengan pelanggaran kode etik adalah pelanggaran terhadap kode etik penyelenggara pemilu. Yang dimaksud dengan pelanggaran administrasi adalah pelanggaran terhadap ketentuan-ketentuan persyaratan dan ketentuan-ketentuan lain di luar tindak pidana dan kode etik.

Berdasarkan UU Penyelenggaraan Pemilu, Bawaslu mengawasi pelaksanaan kegiatan pemilu yang dilakukan oleh Komisi Pemilihan Umum didalam setiap tahapan pemilu, termasuk mengawasi perencanaan, logistik, pengadministrasian surat suara, dan penerapan calon kandidat. Bawaslu juga memiliki kewenangan untuk mendengarkan komplain atau pelanggaran peraturan pemilu dan menyelesaikan beberapa jenis pelanggaran pemilu. Seperti Komisi Pemilihan Umum, Bawaslu terdiri dari pengawas yang besifat nasional, provisinsi, kabupaten/kota, tapi juga memiliki sampai dengan kecamatan dan luar negeri. Bawaslu yang besifat nasional dan provinsi merupakan lembaga permanent, sedangkan pengawas pemilu selebihnya bersifat ad-hoc yang dibentuk secara temporary, dua bulan sebelum dan sesudah pemilu dilaksanakan. Pemilu, baik itu pemilu legislatif, pemilu presiden dan pemilu kepala daerah memiliki beberapa potensi sengketa yang dapat timbul dari proses pemilu baik dalam dalam proses penyelenggaraan pemilu dan yang berhubungan dengan hasil pemilu, sehingga permasalahan yang akan timbul dari proses itu adalah (1) penyelesaian tindak pidana pemilu; (2) penyelesaian pelanggaran administrasi pemilu; (3) penyelesaian sengketa yang timbul dalam penyelenggaran pemilu; dan (4) perselisihan hasil pemilu.

Peran Bawaslu sebagai “Kantor Pos”
Di dalam menyelesaikan sengketa yang berhubungan dengan tindak pidana pemilu dan penyelesaian pelanggaran administrasi pemilu, peranan pengawas pemilu tidak lebih sebagai “kantor pos” atau sebagai penghuung antara pelapor dengan pihak yang berwenang menanganganinya (polisi untuk tindak pidana pemilu) dan KPU/KPUD (untuk pelanggaran administrasi pemilu). Dalam hal ini, pengawas pemilu menerima laporan dari masyarakat / pelapor dan menyampaikan kepada pihak terkait, sedangkan terkait dengan sengketa perselisihan hasil pemilu, Mahkamah Konstitusi yang akan menyelesaikan perselisihan hasil pemilu sesuai dengan kewenangan Mahkamah Konstitusi. Pada akhirnya, kewenangan yang dapat diselesaikan oleh pengawas pemilu hingga tuntas hanyalah penyelesaian sengketa yang timbul dalam penyelenggaran pemilu. Disinilah posisi pengawas pemilu yang tidak sekedar sebagai “tukang pos”, tetapi sebagai penerima laporan dan penyelesaian sengketa. Tegas dinyatakan, bahwa pengawas pemilu bukan lembaga peradilan, serta tidak memiliki kekuatan dan legitimasi seperti layaknya suatu peradilan.

Akibatnya,, putusan yang dikeluarkan oleh pengawas pemilu (meski disebut final dan mengikat) seringkali tidak dipatuhi oleh pihak-pihak yang bersengketa. Salah satu masalah itu terjadi, misalnya jika satu pihak mengadukan pihak lain, tetapi pihak lain tersebut tidak meerasa memiliki sengketa dengan pihak pertama, sementara pengawas pemilu tidak punya wewenang memaksakan putusan. Dalam banyak kasus, putusan pengawas pemilu juga diabaikan oleh penyelenggara dan melempar putusan pengawas pemilu kepada pihak lain.

Peningkatan Peran Bawaslu
Dengan berkaca kepada pengawasan pemilu terhadap pemilu legislatif dan pemilu presiden tahun 2014, harus diakui bahwa selama ini penanganan pelanggaran pemilu tidak mencapai hasil yang diharapkan, meskipun Bawaslu selalu diperkuat dan diperluas organisasnya. Hal tersebut dapat dipengaruhi oleh beberapa hal seperti penanganan pelanggaran tidak efektif karena batasan waktu yang sempit dan prosedur penanganan yang berbelit. Seringkali, perkara yang sama ditangani oleh lebih dari satu lembaga sehingga menimbulkan ketidakpastian hukum. Oleh karena itu, dalam rangka efisiensi kelembagaan untu penanganan pelanggaran, Sekretariat Bersama Kodifikasi Undang-Undang Pemilu telah mengusulkan agar tindak pidana pemilu langsung ditangani polisi dan jaksa untuk dibawa ke pengadilan, sedangkan untuk pelanggaran administrasi langsung ditangani oleh KPU. Usulan juga diberikan kepada peningkatan peran Bawaslu dan Bawaslu Provinsi untuk fokus mengawasi dan memeriksa dana kampanye. Dalam tugasnya sebagai pemeriksa dana kampanya, Bawaslu dan Bawaslu propinsi berwenangan menjatuhkan sanksi administrasi, seperti pembatalan calon.
Secara umum, Bawaslu memiliki tiga fungsi utama. Fungsi pertama adalah fungsi pengawasan. Fungsi ini untuk memastikan pemilu berjalan sesuai dengan ketentuan yang sudah disepakati dan mencegah terjadinya pelanggaran-pelanggaran pemilu. Fungsi kedua adalah fungsi penanganan pelanggaran. Dalam fungsi ini, pengawas pemilu menerima dan mengkaji laporan pelanggaran yang masuk, lalu memilahnya, dan meneruskan ke masing-masing lembaga yang berwenang. Bila yang dilaporkan merupakan pelanggaran pidana, laporan diteruskan kepada Kepolisian bila dinilai cukup bukti. Fungsi ketiga terkait dengan penyelesaian sengketa pemilu. Khusus kewenangan untuk menyelesaikan sengketa pemilu, UU Nomor 8 Tahun 2012 memberikan hak eksklusif tersebut hanya kepada Bawaslu dan dapat mendelegasikannya kepada kepada lembaga lain.

Berkenaan dengan peranan Bawaslu untuk menyelesaikan sengketa pemilu, hal ini merupakan perubahan yang signifikan dan lebih menjanjikan untuk dilaksanakan karena keputusan Bawaslu merupakan keputusan terakhir dan mengikat. Sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 259 ayat (1) UU Nomor 8 Tahun 2012, “Keputusan Bawaslu mengenai penyelesaian sengketa Pemilu merupakan keputusan terakhir dan mengikat, kecuali keputusan terhadap sengketa Pemilu yang berkaitan dengan verifikasi Partai Politik Peserta Pemilu dan daftar calon tetap anggota DPR, DPD, DPRD provinsi, dan DPRD kabupaten/kota.” Sayangnya, Bawaslu terlihat kurang memaksimalkan fungsi ini.

Dengan segala keterbatasan yang ada, meskipun demikian Bawaslu telah melaksanakan perannya untuk melakukan pengawasan pada Pemilu Legislatif dan Pemilu Presiden tahun 2014. Salah satu rekomendasi Bawaslu adalah berkenaan dengan tahapan pendaftaran dan penetapan peserta pemilu. Dalam hal teknis verifikasi administrasi dan faktual calon peserta pemilu dari partai politik, Bawaslu mengeluarkan berbagai rekomendasi perbaikan dan verifikasi ulang atas calon peserta pemilu. Bawaslu juga menemukan, kurangnya pengakuan dari KPU yang cenderung mengabaikan rekomendasi dan keputusan Bawaslu atas permohonan sengketa Tata Usaha Negara. Hal tersebut menyebabkan Bawaslu menempuh jalur laporan dugaan pelanggaran kode etik kepada KPU terkait dengan “pengabaian” KPU terhadap rekomendasi dan keputusan Bawaslu.

Tugas dan wewenang, cara untuk melakukan pengawasan, penindakan pelanggaran administrasi serta penanganan pelanggaran pidana sebagaimana harapan masyarakat di atas merupakan hal-hal yang diatur dalam UU Nomor 15 Tahun 2011 tentang Penyelenggaran Pemilu. Tanpa ada adanya perubahan undang-undang penyelenggaraan pemilu, dapat dipastikan bahwa kritik terhadap Bawaslu yang selama ini diberikan, akan tetap terjadi pada Pemilu Serentak 2019. Meskipun, kritik terhadap Bawaslu bukanlah semata-mata dikarenakan kesalahan Bawaslu, tapi kepatuhan dari lembaga-lembaga lain diluar dari Bawaslu.

Meskipun secara kelembagaan, Bawaslu dapat dinyatakan sebagai lembaga yang telah terinstitusional dan menjalankan fungsinya, sesuai dengan kewenangan yang diberikan, perubahan undang-undang penyelenggaraan pemilu dapat disarankan untuk tidak dilaksanakan karena perubahan undang-undang yang berkaitan dengan kelembagaan dapat menyebabkan “adanya gangguan” terhadap mekanisme dan pertumbuhan organisasi Bawaslu. Perubahan suatu undang-undang memiliki makna yang saling bertolak belakang (double sword). Disatu sisi, apabila proses perubahan undang-undang dapat dikawal dengan baik, maka usulan pasal-pasal yang berhubungan dengan peningkatan peranan Bawaslu dalam Pemilu Serentak 2019 dapat dimaksimalkan. Akan tetapi, hal tersebut juga dapat kontra produktif, apabila pembuat undang-undang mengusulkan pasal-pasal yang dapat mengurangi kewenangan dan peran Bawaslu, maka perubahan undang-undang menjadi tidak produktif. Sesuai dengan konteks politik di Indonesia, perubahan suatu undang-undang yang “berbalik arah” dengan keinginan masyarakat sipil dan mengukuhkan peran partai politik, bukanlah suatu keniscayaan dan kemustahilan.

Published by Majalah Konstitusi, edisi Oktober 2016, hal 8-9