Posted by on Aug 30, 2016 |

BrexitPopularitas referendum sedang meningkat, pun memang menjadi sesuatu yang wajar untuk dilaksanakan. Masih lekang dalam ingatan kita bagaimana fenomena “Brexit” terjadi beberapa waktu lalu. Hasil referendum di Inggris yang dilaksanakan pada 23 Juni 2016 menyatakan 52% masyarakat Inggris setuju untuk keluar dari Uni Eropa. Hanya 48% yang setuju agar Inggris Raya tetap dalam Uni Eropa. Thailand juga baru saja selesai mengadakan referendum untuk menentukan apakah rakyat setuju dengan konstitusi baru. Hasilnya, 61,5% penduduk setuju dengan konstitusi baru yang disusun oleh junta militer. Pihak yang gagal dalam referendum Thailand itu menyatakan kemenangan militer dan kegagalan demokrasi di Thailand.

Indonesia belum pernah melaksanakan referendum secara nasional. Referendum pernah dilaksanakan secara partial, yaitu di Papua pada 1969 dan Timor-Timur pada 1999. Pasal 1 TAP MPR IV/MPR/1983 secara tegas menyatakan bahwa MPR tidak diperkenankan untuk melakukan perubahan terhadap UUD. Apabila MPR hendak melakukan mengubah UUD 1945, berdasarkan Pasal 37 UUD 1945, MPR terlebih dahulu harus meminta pendapat rakyat melalui Referendum. Oleh karena itulah, dibentuk UU Nomor 5 Tahun 1985, pun referendum secara nasional tidak pernah terjadi. Namun, Ketetapan MPR Nomor IV/MPR/1983 telah dicabut dengan Ketetapan MPR Nomor VIII/MPR/1998 yang menegaskan kembali bahwa perubahan UUD 1945 sepenuhnya menjadi wewenang MPR. Dengan demikian, perubahan UUD 1945 yang dilakukan secara bertahap pada 1999—2002 sepenuhnya dilakukan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat.

Perubahan makna konstitusi tidaklah harus diikuti amendemen UUD. Itu dapat dilakukan melalui penafsiran konstitusi yang dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi atau melalui konvensi ketatanegaraan. Apabila perubahan makna konstitusi ingin dilakukan dengan perubahan pasal (constitutional amendment), kita dapat menemukan berbagai cara untuk melakukan amendemen yang dilakukan di negara-negara lain. Salah satunya adalah menentukan signifikansi pasal yang ingin diubah. Apabila perubahan yang dilakukan tidak signifikan, perubahan dapat dilakukan dengan cara yang mudah. Namun, jika signifikan, dibutuhkan mekanisme yang lebih ketat untuk dapat meloloskan perubahan tersebut.

UUD 1945 tidak mengatur perbedaan mekanisme berdasarkan signifikansi apabila perubahan UUD ingin dilaksanakan. Apabila MPR ingin melakukan perubahan terhadap pasal-pasal yang ada, UUD 1945 telah mengatur mekanisme proseduralnya (Pasal 37). Semua hal dapat diubah, baik menambah ataupun mengurangi Pasal dalam UUD 1945—baik mengurangi hak ataupun menambah kewajiban warga negara dan penguatan Dewan Perwakilan Daerah. Hanya satu hal yang tidak boleh dilakukan perubahan oleh MPR (eternity clause), yaitu bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia (Pasal 37 ayat 5).

Usaha untuk melakukan perubahan UUD 1945 sudah dimulai. MPR telah menyelesaikan kajian Tim Amandemen UUD 1945 yang diserahkan oleh Ketua Lembaga Pengkajian MPR (26 Juli 2016). Ketua MPR menegaskan, pembahasan amendemen UUD 1945 memiliki satu fokus pembahasan, yakni haluan negara. Sidang Paripurna MPR dengan agenda amendemen kelima konstitusi rencananya digelar pada 2017. Berbagai opini telah disampaikan bahwa perubahan yang diusulkan oleh MPR tidak sekadar menghidupkan kembali Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN), tetapi juga menghidupkan konsekuensi-konsekuensinya, seperti mengembalikan posisi MPR sebagai lembaga tertinggi negara, melemahkan posisi Mahkamah Konstitusi, dan menghilangkan indepedensi Presiden dan Wakil Presiden — karena Presiden dan Wakil Presiden harus melaksanakan haluan negara sesuai arahan MPR. Perubahan yang ingin dilaksanakan oleh MPR merupakan sesuatu yang sangat signifikan.

Perbedaan mekanisme terhadap perubahan pasal-pasal yang penting dan signifikan harus dicermati secara berbeda; salah satunya adalah usulan MPR tersebut. UUD 1945 tidak memiliki apa yang disebut dengan constitutional escalator. Constitutional escalator adalah konsep yang mengusung bahwa semakin penting atau signifikan suatu konsep dalam konstitusi, maka semakin rumit proses amendemen yang dibutuhkan. Constitutional escalator tidaklah sekadar menjadi pelindung untuk menjamin prinsip-prinsip konstitusi yang ada, tetapi juga melindungi perspektif pemilih (constituent power). Selain itu, constitutional escalator juga menjamin legitimasi dari proses amendemen (Yaniv Roznai, 2016).

Perbedaan proses amendemen merupakan alat untuk berusaha mereplika momen-momen konstitusional (constitutional moments) saat pembentukan awalnya. Di sinilah, peran warga negara sebagai pemilik kekuasaan mutlak dalam sebuah negara (constitutent power) dibutuhkan untuk menjamin narasi dan desain konstitusi. Setiap warga negara bertanggung jawab terhadap perubahan konstitusi yang mempengaruhi kehidupan mereka. Binding power of amendment is not only depends to procedural but also to constitutional legitimacy. Sering kali, kita lebih fokus pada memenuhi syarat formal amendemen dan melupakan esensi kenapa kita bernegara.
Sebuah tujuan dari mekanisme formal yang ada, baik itu referendum ataupun melalui Majelis Permusyawaratan Rakyat, bertujuan untuk menciptakan kondisi masyarakat yang “awakening”/sadar/awas terhadap peran mereka sebagai “constitution author”. Mereka ada untuk menciptakan “constitutional moment”. Rakyat sebagai pemilik “constituent power” layak untuk didengar dan referendum merupakan cara terbaik untuk mengetahui kehendak rakyat. Perubahan konstitusi melalui Majelis Permusyawaratan Rakyat layak dipertanyakan; apakah perubahan yang ingin dilakukan berdasarkan kehendak rakyat atau “motivasi politik” dari partai politik yang ada di Majelis Permusyawaratan Rakyat.

Meskipun merupakan cara terbaik untuk mengetahui kehendak rakyat, referendum sendiri tidaklah bebas kritik. Kritik pertama menyatakan bahwa, secara definisi, masyarakat dapat termanipulasi oleh para elite yang mengurus (mengorganisasi) pelaksanaan referendum. Sementara itu, kritik kedua, secara desain, referendum memiliki kecenderungan hanya untuk mengumpulkan pendapat dari opini yang telah terbangun sebelumnya dan bukan untuk mendorong sebuah musyawarah mufakat yang membawa arti (Stephen Tierney, 2016).

Pelaksanaan referendum harus dilakukan pada saat negara harus memutuskan isu-isu terpenting. Dengan adanya referendum, kita sebagai warga negara merasa adanya kepemillikan terhadap konstitusi yang diubah (diamendemen). Referendum juga memberikan keseimbangan antara prinsip perwakilan dan pengecualian dari demokrasi yang dilakukan secara pemilihan langsung. Indonesia tidak pernah melakukan referendum secara nasional dan apabila MPR ingin menjadi lembaga tertinggi kembali, rakyat harus dapat dilibatkan agar mereka tahu bahwa lembaga yang mereka bentuk itu memiliki legitimacy dan bukan motivasi politik yang terselubung.

Artikel telah diterbitkan oleh Koran Sindo pada tanggal 29 Agustus 2016.

Photo thanks to Mick Baker Rooster, Flickrs.